農(nóng)村土地制度改革的決策和試點成功經(jīng)驗正式上升為法律。
8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了全國人大常委會關(guān)于修改土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法的決定，自2020年1月1日起施行。
我國土地市場長期以來一直是由地方政府作為土地的唯一供應(yīng)主體，而這種剛性的土地制度會帶來一些弊端，如供應(yīng)彈性不夠等，同時也會導(dǎo)致土地要素成本居高不下。在我國的城鎮(zhèn)化進程中，一方面是對城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求越來越強烈，另一方面則是隨著農(nóng)村人口大量進城帶來的農(nóng)村建設(shè)用地閑置和浪費。但是根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法，任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。使用的國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有土地，所以農(nóng)村集體所有土地要想變成建設(shè)用地，必須經(jīng)過身份轉(zhuǎn)變。這一規(guī)定，是農(nóng)地直接入市的法律障礙。
據(jù)了解，新修改的土地管理法從土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等三方面進行了制度完善，其中，最大亮點是掃清了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，這一期盼已久的土地制度改革終于取得重大突破。業(yè)內(nèi)預(yù)計，新的制度安排對樓市尤其是商品房市場沖擊不大。
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集體土地直接入市
"在土地管理法修改當(dāng)中將保護農(nóng)民利益作為基本原則和重要目標(biāo)，完善了很多方面的制度。"全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟法室副主任楊合慶在全國人大常委會辦公廳當(dāng)日舉行的新聞發(fā)布會上說。
土地管理法修改重點從征地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地管理等三方面制度進行了完善。
"集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是此次土地管理法修改的最大亮點，這是土地管理法的一個重大制度創(chuàng)新。"自然資源部法規(guī)司司長魏莉華表示，這改變了過去農(nóng)村的土地必須征為國有才能進入市場的問題，能夠為農(nóng)民直接增加財產(chǎn)性的收入。
過去，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓、出租一直受到限制。新修改的土地管理法明確規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。
同時提出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議23以上成員或者23以上村民代表的同意。
對于土地管理法修正案草案通過后的實施，全國人大常委會組成人員程立峰建議，注重與相關(guān)法律和改革措施的銜接，在實施法律的同時，進一步擴大土地制度改革試點范圍，為改革于法有據(jù)提供更多的實踐經(jīng)驗和立法基礎(chǔ)。
諸葛找房數(shù)據(jù)研究中心分析師岳蒙蒙則表示，改革后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面取消了多年來集體建設(shè)用地不能直接進入市場流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除了制度性的障礙。
"首先對于農(nóng)民來說，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，有利于增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益。其次對于政府來說改變地方政府單一的通過土地財政增收的方式。政府不再是唯一的土地供給者，迫使政府考慮轉(zhuǎn)型，多元化拓展其他財政增收的方式。"岳蒙蒙分析指出。
補償計價方式調(diào)整
集體經(jīng)營性建設(shè)用地獲準(zhǔn)入市后，土地征收補償?shù)挠媰r方式也進行了調(diào)整。
魏莉華表示，新修改的土地管理法在土地征收方面做了相應(yīng)完善。一是首次對土地征收的公共利益進行明確界定。二是首次明確了土地征收補償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，"以區(qū)片綜合地價取代原來的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法"。三是完善土地征收程序，將原來的批后公告改為批前公告，使被征地農(nóng)民在整個過程中有更多參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)。
楊合慶進一步解釋稱，在征地補償方面，現(xiàn)在實行按照區(qū)片綜合地價進行補償，除了考慮土地產(chǎn)值，還要考慮區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r等因素綜合制定地價。
易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進分析指出，政策通過列舉即不含糊的方式，對"公共利益"進行了界定，以促進征地方面的法律支撐。從內(nèi)容上看，成片開發(fā)建設(shè)也成為公共利益的概念。對于成片開發(fā)建設(shè)，可以理解為城市規(guī)劃中的新城區(qū)等規(guī)劃，對于這一點的概念界定，有助于后續(xù)此類用地的征收流程清晰。
嚴(yán)躍進指出，"以區(qū)片綜合地價取代原來的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法"，通俗來說，即征地時不簡單以農(nóng)作物的收成來計算征地費用，而是根據(jù)土地周邊的城市發(fā)展機會來確定地價。
"這有助于一些城市邊緣地帶土地價值的保有，屬于讓利給村集體和集體成員。"嚴(yán)躍進表示，另外政策上也提到了社會保障費的概念，這也是"土地換保障"中的重大突破，是讓村民享有城市社會保障福利的重要舉措。
樓市沖擊不大
值得注意的是，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地入市，改變了原先建設(shè)用地只能用國有土地的格局，是否會對土地供應(yīng)格局形成沖擊備受關(guān)注。
對此，楊合慶明確表示，不會對土地市場造成沖擊。"集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市要符合規(guī)劃，必須要經(jīng)過依法登記，并在每年的土地利用年度計劃中作出安排。即使獲得了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)之后的土地權(quán)利人也要按原來規(guī)劃的用途來使用土地。"
中原地產(chǎn)首席分析師張大偉表示，整體看，政策的全面落地是集體土地利用探索的一大步，對全國土地制度的未來加速改革也有巨大的意義，將給廣大農(nóng)村以及城鄉(xiāng)接合部地區(qū)帶來很大影響。具體而言，此次政策施行后，預(yù)計能為后續(xù)租賃市場的改革提供更為充足的用地。要在2020年形成相對好的租賃市場，相關(guān)集體建設(shè)用地改革必不可少。
嚴(yán)躍進也指出，很多大城市的供地力度不大，當(dāng)前租賃市場的用地面臨很多壓力。政策落地將對于一二線城市和部分三四線城市的城中村和城邊村影響最大。
"對于房地產(chǎn)市場來說，更多土地可以進入土地供應(yīng)市場，直接出讓的規(guī)定，也使得征地的成本和環(huán)節(jié)減少，有利于緩解供給矛盾。"岳蒙蒙表示，面粉決定面包的價格，低廉的土地成本以及供應(yīng)量的增加也有助于抑制房價上漲態(tài)勢，此類土地還有很大一部分是用于租賃住房建設(shè)，增加租賃住房供應(yīng)，有利于抑制租金過快上漲。
但岳蒙蒙同時指出，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對于房地產(chǎn)市場，目前還不會產(chǎn)生非常大的影響。修正案里明確規(guī)定允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，并不是集體的所有用地，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場只占了10％左右，大部分還是宅基地；這些集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之后有明確的用途管制，只能用于工業(yè)、商業(yè)等用途，雖然也會用于租賃房、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房等等，但不會對商品房造成很大沖擊。
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房企布局"關(guān)鍵棋"
"集體土地入市全面鋪開，還需要一點時間。"中國城市房地產(chǎn)研究院院長謝逸楓表示。
"首先，新《土地管理法》只是為集體經(jīng)營建設(shè)用地入市提供了一個法律保障，具體如何執(zhí)行，還有待實施條例出臺和執(zhí)行的效果。其次，目前在如何利用集體土地方面，我們已經(jīng)進行了較長時間的探索，但探索的成果尚未顯現(xiàn)。"謝逸楓詳細指出。
上海中原地產(chǎn)首席分析師盧文曦表示，從開發(fā)商的角度來說，集體建設(shè)用地的地價成本是相對較低的。在政策支持下，房企也愿意去拿這樣的地來進行開發(fā)。此前我國也開展了一段時間的集體土地入市試點，但效果似乎不盡如人意。主要原因在于，之前集體土地入市的原則、規(guī)范尚未出臺，只能靠各地摸索，以及集體土地入市后的建設(shè)范圍有限，基本上限制用于工業(yè)、商業(yè)、租賃住宅、共有產(chǎn)權(quán)房等，此類物業(yè)開發(fā)難度高，限制了企業(yè)參與。
今年6月，上海首個利用集體土地入市建設(shè)租賃住房的項目正式開工。此前，2018年12月，北京市規(guī)劃和自然資源委員會還掛出三則地塊出讓公告，首次嘗試?yán)眉w經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)共有產(chǎn)權(quán)住房。
"嘗試很多，但成果尚未大現(xiàn)。"多位專家表示。同策研究院研究總監(jiān)張宏偉指出，"上海集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房從2017年開始試點，2018年10月才成交第一幅用作建設(shè)租賃住房的土地，而2019年6月才開工。從推進情況來看，數(shù)量不多，速度較慢、效果尚不明顯。"
"但集體土地利用仍是一個充滿機會的領(lǐng)域。當(dāng)前，萬科、恒大等品牌房企都在布局。"謝逸楓指出，"對于城市來說，集體經(jīng)營建設(shè)用地入市帶來的新增市場供應(yīng)面積還是比較可觀的。在北京、上海、廣州等地，集體經(jīng)營建設(shè)用地幾乎占到了城市可建設(shè)面積的一半以上。"
謝逸楓建議，對于集體經(jīng)營建設(shè)用地的開發(fā)，房企可以配合政策建設(shè)租賃性住宅或者商業(yè)用地，以及將集體經(jīng)營建設(shè)用地項目打包成金融資產(chǎn)進行盈利，或者采取"產(chǎn)業(yè)+特色小鎮(zhèn)"的開發(fā)模式。
