有的地方在削山造城，有的地方在撤鎮(zhèn)設(shè)市，有的地方推出宏大的投資計(jì)劃……眼下，一股轟轟烈烈的“城鎮(zhèn)化”熱潮正在席卷全國各地。

　　說是“席卷”并不夸張，根據(jù)本報(bào)了解，目前湖北十堰、甘肅蘭州、陜西延安等一批城市都在積極推進(jìn)“削山造城”行動(dòng)，蘭州的投資計(jì)劃是750億，十堰和延安的投資計(jì)劃都是上千億；撤鎮(zhèn)設(shè)市方面，浙江省已經(jīng)公開有27個(gè)小城鎮(zhèn)有望撤鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，升級(jí)設(shè)市，山東、湖北、安徽等也都明確將培育一批鎮(zhèn)級(jí)市。

　　而說到各地2013年的投資計(jì)劃，僅僅是針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目方面，安徽是6403億元，海南是1378億元，江西是4300億元，吉林是9000億元，貴州是4170億元，陜西是3100億元，新疆是3000億元。

　　幾乎所有省份的投資都在提速，東部省份當(dāng)中，近期因?yàn)?ldquo;撤鎮(zhèn)設(shè)市”引起廣泛關(guān)注的浙江，今年投資總量將突破2萬億，同比增長20%，中西部地區(qū)，黑龍江、河南兩個(gè)產(chǎn)糧最大省份的投資都在大幅提高，黑龍江方面過去5年對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)累計(jì)投資是7544億元，而今年就達(dá)到2210億元；河南今年對(duì)城市“擴(kuò)容”、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的投資是1.3萬億元，同比增長了40.7%。

　　對(duì)于各地圍繞城鎮(zhèn)化而掀起的各種熱潮，多位專家給出的分析是，一些地方出現(xiàn)的“削山造城”、“填海造城”以及強(qiáng)制農(nóng)民拆遷、平墳情況，都反映出不少地方政府還是偏重追求土地城鎮(zhèn)化速度，沒有擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，而各地都在加大城鎮(zhèn)化投資也值得警惕，由政府主導(dǎo)的巨大投資，很容易讓新一輪“城鎮(zhèn)化”在一些城市變成“地產(chǎn)狂歡”。

　　國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵去年參與了全國城鎮(zhèn)化十年規(guī)劃的制定，也去多個(gè)省份做了城鎮(zhèn)化專題調(diào)研，對(duì)于近期熱烈爭議的城鎮(zhèn)化投資熱潮，他本月上旬明確表示，再搞一次大型投資型的城鎮(zhèn)化，肯定不是中央希望看到的；城鎮(zhèn)化是要拉動(dòng)內(nèi)需，是通過消費(fèi)來拉動(dòng)投資，而不僅僅是一項(xiàng)投資政策。

　　李鐵認(rèn)為，要破解我國城鎮(zhèn)化的難題，就必須對(duì)現(xiàn)行的土地管理制度、戶籍管理制度以及等級(jí)化的城市行政管理體制進(jìn)行深層次的改革。對(duì)于浙江等地先行而起的撤鎮(zhèn)設(shè)市，李鐵持肯定態(tài)度，并建議降低設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，先允許5萬人口以上的城鎮(zhèn)撤銷改市，“這至少可以讓全國的城市數(shù)量增加一倍以上”，從而讓更多的農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為城市人口。

　　數(shù)據(jù)玄機(jī)

　　按照官方公布的數(shù)據(jù)，2011年我國城鎮(zhèn)人口是6.9億人，城鎮(zhèn)化率是51.27%，從表面來看，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)達(dá)到世界平均水平，但實(shí)際的情況是，在被官方劃歸為城鎮(zhèn)人口當(dāng)中，還有1.59億的農(nóng)民工及其家屬是農(nóng)村戶籍，全國的實(shí)際城鎮(zhèn)化率只有35%左右。

　　城鎮(zhèn)化率“虛高”的背后，隱藏著相互交織的各種矛盾，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的發(fā)展差距，各地頻發(fā)的暴力拆遷、“爛尾樓”亂象，以及一些城市出現(xiàn)的環(huán)境污染、交通擁堵、住房緊張、事故災(zāi)害等問題，都已經(jīng)對(duì)各級(jí)政府形成巨大的壓力和挑戰(zhàn)。

　　城鎮(zhèn)化發(fā)展中之所以積累了一系列矛盾，專家們做出的分析是，長期以來，絕大部分地方政府都是過分追求城鎮(zhèn)化速度，片面追求土地城鎮(zhèn)化速度，卻忽略了人口的城鎮(zhèn)化、土地的集約化和對(duì)城市生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

　　對(duì)于各地城鎮(zhèn)化中普遍存在的“要地不要人”，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，解決好“農(nóng)民”變“市民”是城鎮(zhèn)化發(fā)展中“最具有挑戰(zhàn)性”的一件事情，是繞不過去的，繼續(xù)發(fā)展下去，今后會(huì)帶來很多不確定、不穩(wěn)定的社會(huì)因素。

　　陳錫文認(rèn)為各地政府普遍缺乏對(duì)土地的集約、高效利用，以被認(rèn)為中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平頗高的深圳為例，目前建設(shè)用地的每平方公里單位產(chǎn)出是4億元，而一河之隔的香港是14億元，新加坡是18億元，差距之大，甚至是一些城鎮(zhèn)化專家都難以想到的。

　　過去的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，城鎮(zhèn)化率并不是越高越好，最重要的是要協(xié)調(diào)發(fā)展，但從眼下各省份公布的投資計(jì)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃來看，很多地方還是在謀求以政府投資為主來拉動(dòng)內(nèi)需，追求高速度的城鎮(zhèn)化，沒有擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，很容易加劇城鎮(zhèn)化發(fā)展的矛盾。

　　以黑龍江、河南為例，盡管國家宏觀調(diào)控政策趨緊，但去年黑龍江的房地產(chǎn)業(yè)投資高達(dá)1535.8億元，同比增長26%，房地產(chǎn)稅收占到全省稅收的18.8%；在黑龍江政府上周公布的2013年城鄉(xiāng)建設(shè)投資計(jì)劃中，房地產(chǎn)業(yè)投資占比仍然高達(dá)58%，由此不難看出，黑龍江政府方面還是期望靠房地產(chǎn)來提高稅收。

　　河南2011年的城鎮(zhèn)化率是40.6%，比全國城鎮(zhèn)化率低10個(gè)多百分點(diǎn)，政府方面從去年就開始提速城鎮(zhèn)化，確定每年的城鎮(zhèn)化增速是1.8%，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)“提速”，河南省社科院的一位專家給出本報(bào)的答復(fù)是，到2015年，河南省每年將拿出1800億元的城市建設(shè)投資，相應(yīng)地，也會(huì)給房地產(chǎn)市場創(chuàng)造巨大的購買力。

　　前述河南省社科院專家還表示，在接下來的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，河南仍然會(huì)把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)放在突出位置，而對(duì)于去年河南依靠強(qiáng)制農(nóng)民“平墳”增地的激進(jìn)做法，背后的根本原因是土地緊缺、土地財(cái)政等問題，其他省份也以不同的形式存在。

　　土地舊途

　　河南是國內(nèi)戶籍人口最多的省份，也是農(nóng)業(yè)大省，按照河南省統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，目前河南戶籍人口是1.05億，其中有6000多萬的農(nóng)村人口，從很大程度上講，河南城鎮(zhèn)化建設(shè)中遇到的難題對(duì)解決中國城鎮(zhèn)化問題很有借鑒意義。

　　鄭州是河南的省會(huì)城市，下轄6區(qū)5市1縣和鄭東新區(qū)、航空港區(qū)、2個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)、1個(gè)國家級(jí)出口加工區(qū)，是該省城市化水平最高的地區(qū)，早在2009年，該地區(qū)的城市化水平就達(dá)到40%，其中鄭州的城市化水平最高為63.4%，而當(dāng)時(shí)河南周口市的城市化水平最低，僅為29.5%，兩者相差接近35個(gè)百分點(diǎn)。

　　為推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，2012年周口市開展了聲勢浩大的“平墳復(fù)耕”和“殯葬改革”，按照周口市政府的說法，周口全市基本農(nóng)田有墳頭350多萬個(gè)，占地近5萬畝，政府推行“平墳”的初衷是為了解決大機(jī)器耕作、死人與活人爭地矛盾；推行“殯葬改革”，要求達(dá)到100%火化率，是為了徹底遏制偷埋亂葬和骨灰二次裝棺，以便在周口境內(nèi)逐步取消舊墳頭，不再出現(xiàn)新墳頭。

　　據(jù)新華社報(bào)道，在開展平墳運(yùn)動(dòng)半年之后，周口就有兩百多萬個(gè)墳頭被“平遷”，復(fù)種耕地近3萬畝。商水縣是周口市確定的殯葬改革試點(diǎn)縣，按照商水縣政府的規(guī)劃，2012年底前要完成30%以上的平墳復(fù)耕任務(wù)；到2014年底，就要把該縣全部的墳頭全部“平遷”。

　　為加快“平墳復(fù)耕”，商水縣成立了督導(dǎo)組，對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)殯葬改革各項(xiàng)任務(wù)進(jìn)展嚴(yán)格督導(dǎo)。對(duì)到時(shí)完不成任務(wù)單位的領(lǐng)導(dǎo)，或者降職、或者免職，其外，還組建了縣殯葬改革執(zhí)法大隊(duì)，專職開展殯葬改革執(zhí)法活動(dòng)。由此，去年商水縣多地都出現(xiàn)了政府和農(nóng)民發(fā)生沖突的事件。

　　直到2012年11月16日國務(wù)院修改《殯葬管理?xiàng)l例》的消息公布，取消了強(qiáng)制平墳的條款，發(fā)生在河南風(fēng)風(fēng)火火的平墳運(yùn)動(dòng)才停止。去年12月底，在國務(wù)院新聞辦的一次會(huì)議上，農(nóng)業(yè)部新聞發(fā)言人畢美家也公開表示，河南這種采取行政命令強(qiáng)制增地的方式明顯欠妥。

　　中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村學(xué)院副院長鄭風(fēng)田對(duì)本報(bào)分析表示，河南作為產(chǎn)糧大省，既要推動(dòng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，還要擔(dān)當(dāng)國家糧食安全的重任，建設(shè)用地指標(biāo)短缺是其多年的發(fā)展瓶頸，為了快速推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐，河南方面才選擇了一條通過“平墳”換取建設(shè)用地的“捷徑”，由此也招致外界強(qiáng)烈的質(zhì)疑。

　　鄭風(fēng)田等專家表示，現(xiàn)在國內(nèi)很多地方也都有城鎮(zhèn)化大躍進(jìn)的類似做法，像發(fā)生在沿海城市的“填海造城”，發(fā)生在湖北十堰、陜西延安等城市的“削山造城”，鄂爾多斯(8.74,-0.04,-0.46%)等地出現(xiàn)的“鬼城”，以及很多地方出現(xiàn)的強(qiáng)制拆遷、農(nóng)民集中上樓居住等現(xiàn)象，背后的根本原因還是土地財(cái)政觀念作祟。而要改變觀念、改變現(xiàn)狀，最主要的是地方政府要真正認(rèn)識(shí)到，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，靠土地財(cái)政、人為“造城”都是錯(cuò)誤的選擇。

　　多重改革

　　在近期的一些公開場合，國內(nèi)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧、林毅夫等人都表示，推進(jìn)十八大提出的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，現(xiàn)行的土地管理、戶籍管理制度是繞不開的兩大障礙。厲以寧強(qiáng)調(diào)土地改革要給農(nóng)民承包土地的使用權(quán)證、宅基地的使用權(quán)證和房產(chǎn)證，林毅夫則認(rèn)為，由于怕承擔(dān)農(nóng)民“市民化”的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，地方政府對(duì)戶籍改革，對(duì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化的積極性并不高，建議探討一個(gè)中央、省、市之間承擔(dān)市民化成本的合理機(jī)制。

　　在戶籍、土地兩大制度改革之外，近年來一直參與國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃調(diào)研和政策制定的李鐵認(rèn)為，目前我國等級(jí)化的城市行政管理體制已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的掣肘和阻礙，要破解城鎮(zhèn)化難題，降低設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，先允許一批較大人口規(guī)模的小城鎮(zhèn)盡快撤鎮(zhèn)設(shè)市也非常重要。

　　李鐵做出的分析是，現(xiàn)在按照省級(jí)(直轄市)、副省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)(建制鎮(zhèn))5級(jí)劃分的城市逐級(jí)管理體制存在很大弊端，使得處于低級(jí)別的中小城市與小城鎮(zhèn)無法獲得充足的公共資源，而各個(gè)省會(huì)城市依靠壟斷的財(cái)政資源、大量的廉價(jià)土地，修建了一個(gè)個(gè)高等級(jí)城市，這是極不公平的城鎮(zhèn)化發(fā)展。

　　官方統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，目前國內(nèi)總計(jì)有658個(gè)市，有19683個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)中，超過5萬人口的已經(jīng)有754個(gè)，李鐵分析表示，在國外4000多人就能設(shè)立城市，如果國家能盡快降低設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，先行將5萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施撤鎮(zhèn)設(shè)市，這樣至少可以讓城市數(shù)量實(shí)現(xiàn)翻倍，從而讓更多的農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為城市人口。

　　對(duì)于浙江、山東等地先行發(fā)起的撤鎮(zhèn)設(shè)市試點(diǎn)，有專家提及，早在2010年10月，民政部方面曾發(fā)文指出，“鎮(zhèn)級(jí)市”、“鎮(zhèn)級(jí)小城市”等提法是不規(guī)范的，是沒有法律依據(jù)的。李鐵對(duì)此的看法是，要尊重浙江等地撤鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的首創(chuàng)精神，通過推行撤鎮(zhèn)設(shè)市，可以為新興的以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的中小城市發(fā)展提升活力。

　　李鐵進(jìn)一步分析表示，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的改革不僅涉及到戶籍制度、土地管理制度和城市間的行政管理體制的改革，涉及到中央和地方各級(jí)政府的事權(quán)劃分，還會(huì)涉及到分稅制改革如何深入到地、縣、鎮(zhèn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資和運(yùn)營的管理改革，乃至如何提高服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策措施等等。